隨著社會的發展，工業的發展，環境污染問題也迫在眉睫，為貫徹《中華人民共和國環境保護法》，保護生態環境，保障人體健康，配合土壤污染防治立法和制定、實施土壤污染防治行動計劃，環保部決定修訂《土壤環境質量標準》（GB 15618-1995），近期，環保部向各有關單位部門征求《農用地土壤環境質量標準（三次征求意見稿）》意見。其中該標準名稱由《土壤環境質量標準》調整為《農用地土壤環境質量標準》，這其中的背景和思路您了解嗎？

 一、工作背景和主要過程

   現行《土壤環境質量標準》（GB15618-1995）在我國土壤環境保護和管理中具有重要基礎性作用，也存在一系列不適應我國現階段土壤環境保護形勢的問題。環境保護部及原國家環保總局從 2006 年起組織開展《土壤環境質量標準》（GB 15618-1995）修訂工作和新時期國家土壤環境保護標準體系建設工作，技術支持由原標準編制單位環境保護部南京環境科學研究所牽頭承擔，環境保護部環境標準研究所等單位協助開展。

   由于我國土壤環境介質復雜多樣，而且土壤污染本身具有類 型多、區域差異大、治理修復難度大等特點，《土壤環境質量標準》修訂工作難度大、挑戰性強。啟動修訂至今，全國土壤污染狀況底數不清、對土壤環境問題認識不足、土壤環境管理思路不明等制約情況有所改善；但是，國內土壤環境標準和基準研究仍然薄弱，本標準在借鑒國外同類標準方面存在較大難度，尤其是國外相關標準中污染物含量限值難以參考；同時，《環境保護法》等上位法律、法規中關于環保標準的規定比較原則，缺少專門適用土壤環保標準體系建設的法律制度，修訂面臨的不確定性較大。

   因此，本標準的修訂過程必須融入了解我國土壤環境質量現 狀和土壤污染特征、厘清我國土壤環境管理思路和污染防控對策、 完善土壤環境管理政策法規標準體系、明確土壤環境質量標準作 用定位的過程，同時也是廣泛凝聚共識、集中各方智慧的過程。 2006 年啟動該工作后，環境保護部科技標準司組織召開了 20 多次專題工作會、研討會，反復研究、梳理土壤環保標準體系結構、作用定位、主要內容，陸續安排了一系列土壤環保標準制修訂項目；標準編制單位廣泛調研了國內外相關法規標準、管理文件、科研報告、調查數據，承擔了中荷土壤環境標準國際合作項目、土壤環境標準制定方法學研究等環保公益科研項目，并于 2008 年編制《全國土壤污染狀況評價技術規定》，全面支撐全國土壤污染狀況調查等工作。

   針對國內急需開展的污染地塊（場地）土壤環境管理，借鑒 歐美發達國家和地區的土壤污染風險管理理念和評估技術方法， 環境保護部于 2014 年 2 月 19 日發布《場地環境調查技術導則》（HJ 25.1-2014）、《場地環境監測技術導則》（HJ 25.2-2014）、《污染場地風險評估技術導則》（HJ 25.3-2014）、《污染場地土壤修復技術導則》（HJ 25.4-2014）和《污染場地術語》（HJ 682-2014）系列標準，部分緩解了現行《土壤環境質量標準》存在的問題，為實施《環境保護法》第 32 條“國家加強對大氣、水、土壤等的保護，建立和完善相應的調查、監測、評估和修復制度”提供了配套支撐標準。

     《土壤環境質量標準》修訂過程中，環境保護部領導兩次專 門聽取匯報，指導、部署土壤環保標準體系研究工作。按照會議 精神，編制單位完成《農用地土壤環境質量標準》、《建設用地土 壤污染風險篩選指導值》和《土壤環境質量評價技術規范》等三 項標準草案，于 2015 年 1 月和 8 月兩次公開征求意見。按照反饋 意見修改完善后，三項標準草案于 2015 年 10 月 23 日經專家委員會審議通過。根據專家審議意見，編制組修改完成標準報批稿，并向全國人大環資委相關領導做了專題匯報。

   2015 年 12 月 29 日，環境保護部召開部長專題會議，聽取了 《土壤環境質量標準》修訂工作和土壤環保標準體系建設情況匯 報，審議并原則通過《農用地土壤環境質量標準》、《建設用地土 壤污染風險篩選指導值》和《土壤環境質量評價技術規范》等三 項標準。會議認為，制修訂三項標準是當前土壤環境保護標準體 系建設的核心任務，對于制定、實施《土壤污染防治法》和《土 壤污染防治行動計劃》具有重要意義；三項標準技術內容所體現 的土壤環保標準體系結構、各類標準作用定位，應當與土壤污染 防治立法精神和政策原則銜接一致。會議要求，三項標準提請環 境保護部部常務會審議之前，應第三次公開征求意見，包括書面 征求全國人大環資委等立法機關和國務院相關部委的意見。

 二、現行土壤環境保護標準體系及其主要問題

   我國現行土壤環境保護標準體系包括三類 48項標準：一是土 壤環境質量（評價）類標準，包括 1 項土壤環境質量標準、3 項特殊用地土壤環境評價標準、4 項建設用地土壤環境保護技術導則；二是土壤環境監測規范類標準，包括 1 項土壤環境監測技術規范、 37 項土壤環境污染物分析方法標準；三是土壤環境基礎類標準，包括 2 項相關術語標準。廣義的土壤環境保護標準體系范圍更大，但是從環境介質特點和污染發生過程看，輸入土壤環境的污泥、污水等污染控制標準在技術分類上，更適合歸入大氣、水污染物排放標準或固體廢物污染控制標準。

   其中，《土壤環境質量標準》作為土壤環保標準體系的核心標 準，自發布實施以來在土壤環保工作中發揮了重要作用；隨著我 國土壤環境形勢變化，也集中反映了現行標準體系的主要問題：

   一是適用范圍小。現行《土壤環境質量標準》僅適用于農田、 蔬菜地、茶園、果園、牧場、林地、自然保護區等土壤環境質量 評價，缺少適用居住、工商等建設用地的土壤環境質量評價指標。

 二是項目指標少。現行《土壤環境質量標準》僅規定了 8 項重金屬指標和六六六、滴滴涕 2 項農藥指標，而近年來土壤污染形勢日益復雜，尤其是工業污染場地土壤環境管理需要評價的污染物項目種類繁多。

   三是實施效果不理想。現行《土壤環境質量標準》的一級標 準依據“七五”土壤環境背景調查數據做了全國“一刀切”規定，不能反映區域差異；二、三級標準規定的指標限值存在偏嚴（如鎘）、偏寬（如鉛）的爭議，部分地區土壤環境質量評價與農產品質量評價結果差異較大。

   出現上述問題的根本原因在于，現行《土壤環境質量標準》 的制定依據是我國上世紀八十年代對土壤環境狀況和問題的認識 和研究水平，在土壤污染狀況和土壤環境問題發生巨大變化情況 下，現行標準體系在技術內容上不能有效反映土壤環境問題的復 雜多樣性、區域差異性，在作用定位上不能充分體現土壤環境保 護必須特別注重預防優先、加強風險管控的特點。

   針對上述問題，在《土壤環境質量標準》修訂過程中，標準 編制組于 2008 年編制《全國土壤污染狀況評價技術規定》，補充 了部分項目指標，收嚴了鉛、六六六、滴滴涕等指標限值，該文 件已用于匯總、評價“十一五”土壤污染狀況調查結果；2014年 發布的建設用地土壤環境保護系列技術導則（HJ 25.1～4-2014）則參考了國際常用的建設用地土壤環境風險評估方法和模型。這些技術規定、導則都是對現行《土壤環境質量標準》和土壤環保標準體系“打補丁”，有助于緩解上述問題；但是，全面、有效解決這些問題，需要認真研究國外同類法規標準，梳理形成新的土壤環境保護標準體系框架，明確各類標準的作用定位與制定方法，并與相應立法工作銜接一致。

   三、發達國家和地區土壤環境法規標準情況

 標準編制組廣泛調研了美國、歐盟、加拿大、英國、德國、 荷蘭、日本、臺灣、香港等發達國家或地區的土壤環保法規標準。 針對土壤環境問題的特點，許多發達國家和地區普遍采用土壤污 染風險管理思路，其土壤環境法規標準體系建設有以下共性特點： 一是上位法依據充分，標準作用定位明確；二是按照不同土壤用 途、不同保護對象分類制定標準，針對保護人體健康、保護陸地 生態系統，區分農用地、建設用地等用地類型，分別制定標準、 盡量細化分類，形成龐大精細的標準體系；三是污染物項目指標 眾多，尤其是圍繞保護人體健康、針對建設用地規定的有機污染 物指標往往多達數十種、上百種；四是土壤環境基準研究支撐較 強，從方法到數據、從科研到管理形成豐富的基礎支撐工具，為 適時修訂、完善標準打下扎實基礎。

   土壤污染風險管理是基于“污染源—暴露途徑—危害受體” 技術路線，從土壤污染物含量、增量到不同土壤類型中的污染物 活性、不同用地方式中的污染暴露途徑、不同受體可能面臨的實 際危害，綜合評價特定用地類型的土壤污染風險，提出針對性風 險防控措施。其中，有兩類關鍵限值：

 一是土壤污染風險篩選值。這是篩選土壤污染風險的“警示” 水平。對于大多數土地利用類型和一般暴露情景，如果土壤污染 物含量低于篩選值，那么源自土壤污染的風險基本可以忽略；如 果土壤污染物含量超過篩選值，那么源自土壤污染的環境風險需 要關注，進一步開展風險評估。

   對于土壤污染“警示”水平，不同國家或地區針對不同用地 類型、保護對象制定了標準。這些標準雖然名稱各異，但其篩選 土壤污染風險的作用定位是大致相同的，如美國聯邦環保局 1996 年—2007 年制定的土壤篩選值（SSLs）和生態土壤篩選值（Eco-SSLs）、加拿大環境部 1996 年—2006 年制修訂的土壤質量指導值（SQGs）、英國環境署 2000 年—2009 年制修訂的土壤質量指導值（SGVs），以及荷蘭的土壤干預值（IVs）、澳大利亞的土壤調研值（SILs）、韓國的土壤污染預警標準、臺灣的土壤污染管控標準等。

   二是污染土壤修復值。這是降低土壤污染風險到可接受水平 所對應的土壤環境污染物含量水平。如果對“污染源—暴露途徑 —危害受體”的全面綜合評價表明土壤環境污染帶來的風險已經處于不可接受的水平，則必須采取針對性修復措施。最理想化的修復是，使土壤污染含量恢復到未受污染影響的初始水平。但是，由于土壤污染修復難度大、成本高，現實的做法是基于風險評估技術路線，甄選合適的風險管控策略，確定合適的土壤污染治理修復目標，選擇合適的土壤修復技術和成本。不同地塊在這些方面差異大，難以統一規定標準值，經常是“一事一議”、“一土一標”，基于特定場地的風險評估確定其修復值。

   對于不同用地類型、不同受體，同樣含量的土壤污染物可能 造成的風險不同；反之，對于不同用地類型、不同受體，同樣的 可接受風險控制水平對應的土壤污染物含量也不同。需要注意的 是，不同國家或地區土壤環保法規規定的可接受風險控制水平不 一，大致為致癌風險在10-4~10-6、非致癌風險危害商小于 1，如美國聯邦環保局制定單一污染物土壤篩選值時采用的可接受致癌風險為 10-6，荷蘭的干預值基于單一土壤污染物致癌風險 10-4制定。我國《污染場地風險評估技術導則》（HJ 25.3-2014）采用了單一污染物致癌風險 10-6、非致癌風險危害商小于 1 的風險控制原則。

 四、本次修訂工作思路和標準體系建設要點

 對比國內外土壤環保法規標準體系建設情況，我國土壤環保 標準體系還比較簡單，且相關法律制度尚不健全、科研基礎比較 薄弱。為此，本次《土壤環境質量標準》修訂工作和土壤環保標 準體系建設按照以下思路開展：

 一是立足國情、滿足管理。立足于我國現階段經濟社會發展 狀況，充分考慮我國土壤環境的特點和土壤污染的基本特征，圍 繞農產品安全和人居環境安全兩大問題，從土壤污染“防、控、治”一體化管理角度制修訂標準，兼顧基層土壤環境監管能力及監測條件，注重可操作性。

 二是系統設計、科學修訂。借鑒國際通行的土壤環境風險管 控思路，明確修訂《土壤環境質量標準》后新標準的功能定位， 分類制修訂形成系列土壤環境保護標準，形成可擴充、可完善的 土壤環保標準體系新框架。

 三是有限目標、持續改進。鑒于土壤環境地域差異大、借鑒 國外基準研究成果難度大，充分利用全國土壤污染狀況調查成果 和國內土壤科研成果，對明顯空白的建設用地補充制定新標準、 對已有的農用地標準則適度修改，對缺乏新成果支持修改的技術 內容暫不修改，不搞“大拆大建”。

 按照以上思路，本次修訂《土壤環境質量標準》，擬形成如下土壤環境保護標準體系框架：

 （一）農用地土壤環境質量標準

 適度整合、調整現行《土壤環境質量標準》中的二級、三級 標準，形成《農用地土壤環境質量標準》，作為農用地土壤環境質 量評價的篩選值、“體檢”標準。

 鑒于農用地面積大、使用者分散，且農用地土壤環境保護對 于國家糧食供應和食品安全具有重要意義，新標準繼承“環境質量標準”的名稱，由地方各級政府依法開展例行監測、公布監測結果、制定保護規劃。與大氣、水環境保護規劃不同的是，“超標” 農用地土壤的環保規劃目標不是必須將污染物含量降至低于標準限值以下，“達標”的含義是通過進一步開展風險評估，根據土壤污染特征和評估結果，采取調理土壤性狀、優化種植方式等措施將土壤污染風險控制在可接受水平。

   （二）建設用地土壤環境質量篩選指導值

 以 HJ25.3-2014 規定的方法、模型為基礎，兼顧國內建設用地土壤污染特點、人體暴露參數，制定《建設用地土壤污染風險篩選指導值》，作為建設用地土壤環境質量評價的篩選值、“體檢” 標準。

   考慮到建設用地面積小、其土壤環境保護責任人（業主、使 用人等）相對容易明確，新標準不再采用“環境質量標準”的名稱，由責任人依法開展土壤環境調查、監測、評估、修復。對于一些開發利用潛力大、商業價值高的建設用地，責任人可以投入較多修復成本，使土壤環境污染物含量降低至篩選值以下；對于其他建設用地，嚴格開展土壤污染風險評估，提出可接受的修復目標及對應管控措施。責任人的認定方式和責任內容、對責任人履行責任的監管主體和程序等，須在《土壤污染防治法》及其配套法規、規章中予以明確。

 考慮到建設用地的土壤污染類型多樣、實際利用方式多樣， 不同地塊之間的差異大，且我國土壤環境風險與基準研究基礎還 比較薄弱，HJ25.3-2014 大量借鑒了國外方法、模型，本次制訂的《建設用地土壤污染風險篩選指導值》在標準名稱中增加“指導” 二字，為各地制定、實施地方標準提供參考。依法制定地方標準的地區，其建設用地土壤污染風險篩選執行地方標準；未制定地方標準的地區，執行《建設用地土壤污染風險篩選指導值》。地方標準必須滿足 HJ 25.3-2014 規定的單一污染物致癌風險 10-6、非致癌風險危害商小于 1 風險控制要求，不得放松；根據各地土壤環境特點和標準適用對象不同，地方標準中的土壤污染物含量值可能高于或低于《建設用地土壤污染風險篩選指導值》，但其設定限值指標所依據的風險控制水平必須符合國家環保標準要求。

   （三）各地土壤環境背景值

 刪除現行《土壤環境質量標準》中的一級標準，不再“一刀切”規定全國統一的土壤環境背景值。國家另行制定“土壤環境背景值確定技術導則”，指導各地分別確定土壤環境背景值并備案。在分區細化明確土壤環境背景值之前，相關土壤環境風險評價可以參考本地區“七五”土壤環境背景調查結果。

 （四）土壤環境質量評價技術規范

 依據《農用地土壤環境質量標準》和《建設用地土壤污染風 險篩選指導值》，制定適用農用地土壤環境評價技術導則，并與建 設用地土壤環境保護系列技術導則（HJ 25.1~4-2014）相銜接，形成《土壤環境質量評價技術規范》，用于規范各類土壤環境質量評價技術路線和工作內容。該標準充分考慮土壤環境區域差異性、不可逆性等特點，從土壤超標評價和土壤污染物累積性評價兩個方面細化土壤環境質量評價工作。

   （五）其他標準 為支撐以上標準的實施，制修訂一批土壤環境環境監測方法 標準、土壤環境標準樣品、土壤環保基礎標準等配套技術標準。 對于原國家環保總局針對上海世博會土壤環境管理、有機食品和 無公害食品生產基地管理等特殊需求制定的《展覽會用地土壤環 境質量評價標準（暫行）》（HJ350-2007）、《食用農產品產地環境質量評價標準》（HJ 332-2006）和《溫室蔬菜產地環境質量評價標準》（HJ 333-2006），待本次征求意見的三項標準發布實施后，廢止《展覽會用地土壤環境質量評價標準（暫行）》，停止執行《食用農產品產地環境質量評價標準》和《溫室蔬菜產地環境質量評價標準》兩項標準中與《農用地環境質量標準》相同的項目。

 五、關于上位法和政策措施的需求與建議

   以上標準體系的建設和實施，需要《土壤污染防治法》立法工作和《土壤污染防治行動計劃》的制定、實施工作充分考慮基于風險管控的土壤環境保護思路，建立覆蓋、支持上述標準工作計劃的相關法律制度和政策措施，例如：開展農用地土壤環境質量管理的政府機構職責，建設用地土壤環境保護責任人的認定程序和認定方式，對土壤環境風險評價和修復工作的監管主體和監管方式等。

 鑒于土壤環境保護標準與大氣、水環境保護標準有較大區別， 建議《土壤污染防治法》在《環境保護法》關于環境質量標準、 污染物排放標準、環境監測規范的一般規定基礎上，專門規定土 壤環境的質量評價、風險評估、治理修復、監測等各類標準規范 的作用定位、制定原則、實施要求、監管制度。其中，對國家、 地方兩級標準之間的關系，尤其需要結合土壤環境的特點作出針 對性規定，充分考慮土壤環境的地域差異性、復雜多樣性，同時 確保土壤污染風險防控的基本原則、尺度一致。

 此外，從長遠發展角度，對于土壤環境基準研究、人體健康 與生態風險評估方法學研究等土壤環保科研，也應當有明確的法 律制度和政策措施予以保障。